Reconstrucción en Nepal tras el terremoto de 2015

La ANR es el organismo con mandato legal para dirigir y gestionar la recuperación y reconstrucción del terremoto en Nepal. La ANR proporciona orientación estratégica para identificar y abordar las prioridades de recuperación y reconstrucción, teniendo en cuenta tanto las necesidades urgentes como las de medio y largo plazo. La ANR se constituyó el 25 de diciembre de 2015, cuando el Gobierno nombró al Director General.

Objetivos generales

El objetivo general de la ANR es completar rápidamente las obras de reconstrucción de las estructuras dañadas por el devastador terremoto del 25 de abril de 2015 y las réplicas posteriores, de manera sostenible, resistente y planificada para promover el interés nacional y proporcionar justicia social haciendo el reasentamiento y la translocación de las personas y familias desplazadas por el terremoto. (Adaptado de la Ley de la ANR)

Los objetivos de la ANR, tal y como se articulan en la Política Nacional de Reconstrucción, son

• Reconstruir, adaptar y restaurar los edificios residenciales, comunitarios y gubernamentales parcial o totalmente dañados, así como los sitios patrimoniales, para hacerlos resistentes a las catástrofes utilizando las tecnologías locales que sean necesarias;
• Reconstruir (restaurar) las ciudades y pueblos antiguos dañados a su forma original, mejorando la resiliencia de las estructuras;
• Desarrollar la resiliencia de las personas y comunidades en riesgo en los distritos afectados por el terremoto;
• Desarrollar nuevas oportunidades mediante la revitalización del sector productivo para obtener oportunidades económicas y medios de vida;
• Estudiar e investigar la ciencia de los terremotos, su impacto, incluyendo los daños y efectos, y la recuperación tras el terremoto, incluyendo la reconstrucción, el reasentamiento, la rehabilitación y la reducción del riesgo de desastres; y
• Reasentar a las comunidades afectadas identificando los lugares adecuados.

Papel y funciones del gobierno:

La Comisión Nacional de Planificación preparó la Política de Recuperación y Reconstrucción tras el Terremoto, que desaconseja el uso de materiales de construcción prefabricados, obliga a las organizaciones no gubernamentales internacionales a contratar socios nacionales antes de ejecutar las obras relacionadas con la rehabilitación y la reconstrucción, y pide que se utilicen recursos financieros nacionales para reconstruir los lugares del patrimonio nacional y local.

La política se ha elaborado a partir de las sugerencias del Comité Consultivo de Reconstrucción Nacional dirigido por el primer ministro, las estrategias prescritas por el informe del PDNA y las recomendaciones formuladas durante la Conferencia Internacional sobre la Reconstrucción de Nepal del 25 de junio.

«Funcionará como una herramienta de orientación para que las agencias donantes, las ONG internacionales, las ONG y otras organizaciones elaboren programas de recuperación y reconstrucción y ayuden a los afectados por los terremotos».

Aunque la política debía ser formulada por la ANR, el CNP tomó la iniciativa al respecto para ayudar al organismo a agilizar la ejecución de los programas de rehabilitación y reconstrucción una vez que comience a funcionar formalmente.
La política, ha recomendado formas de crear puestos de trabajo a nivel local, mejorar los medios de subsistencia y garantizar que los más vulnerables no queden al margen. El proyecto de política se centra principalmente en la reconstrucción de viviendas privadas dañadas por el terremoto, la restauración de infraestructuras sociales, como escuelas y centros de salud, y la reconstrucción de sitios patrimoniales.

Para alcanzar estos objetivos, se ha adoptado el principio de «Política centralizada, programadores descentralizados». Según este principio, las políticas serán elaboradas por los organismos del gobierno central, mientras que los planes de trabajo para aplicar estas políticas se diseñarán en los distritos o a nivel local.

La política ha hecho un llamamiento a todos los interesados en participar en la campaña de reconstrucción, especialmente a las ONG y a las ONGI, para que sigan las normas, el diseño y los métodos aprobados por el gobierno al preparar sus programas, y trabajen en coordinación con las comunidades locales durante la fase de ejecución.
«Las ONG internacionales interesadas en participar en las actividades de rehabilitación y reconstrucción deben trabajar en coordinación con las agencias nepalesas y obtener el consentimiento de las comunidades locales antes de ejecutar sus obras», afirma el proyecto de política. Añade que la gente debe reconstruir o renovar sus casas destruidas o dañadas por su cuenta. «El gobierno extendería el apoyo financiero y técnico a este respecto», afirma el borrador, y añade: «Los fondos prometidos por el gobierno se depositarían en una cuenta conjunta de marido y mujer, siempre que fuera posible».

Además, se enviarán equipos técnicos para demostrar las técnicas de construcción de casas resistentes a los terremotos y se ofrecerá formación a los interesados. «Un tercio de los participantes en los programas de formación y orientación deben ser mujeres», añade el borrador.

La política también hace hincapié en la participación local en la construcción de viviendas privadas para crear puestos de trabajo. También ha priorizado el uso de materiales de construcción locales, como bloques de hormigón y barro, vigas prefabricadas y losas.
«Debe desalentarse el uso de materiales prefabricados y otros materiales de construcción importados», afirma la política.

Habla de ampliar los fondos a los propietarios e inquilinos de viviendas, que no tienen un lugar donde alojarse debido a la destrucción, causada por los terremotos, formando mecanismos para garantizar la transparencia durante los procesos de adquisición, el establecimiento de comités de coordinación de rehabilitación y reconstrucción en los distritos, y el nombramiento de personal a nivel de subsecretario como coordinador de reconstrucción de distrito.

Mediante la aplicación de la Ley de Operaciones de Servicios Esenciales de 1957, el Gobierno garantizó el suministro de bienes y servicios esenciales a la región afectada. El Comité Central de Ayuda a las Catástrofes Naturales (CNDRC) coordinó y dirigió todos los trabajos de rescate y ayuda. El CNDRC formó un Puesto de Mando Central (PCC) dirigido por el Secretario del Interior. Se adoptaron disposiciones provisionales alternativas para la prestación sin problemas de los servicios públicos relacionados con la educación, la salud, la justicia, la seguridad y los servicios administrativos hasta que se reconstruyan las escuelas públicas, las instituciones sanitarias, los tribunales y otras infraestructuras de importancia pública dañadas por el terremoto. El Marco Nacional de Respuesta a las Catástrofes (NDRF) de Nepal sirvió como herramienta clave para la coordinación de la respuesta al terremoto, facilitando las decisiones e instrucciones del gobierno central. La primera reunión del Comité Central de Ayuda a las Catástrofes (CDRC) se celebró dos horas después del primer terremoto, y el Centro Nacional de Operaciones de Emergencia (NEOC) presentó un informe inicial al CDRC en el que se recomendaba centrarse en la búsqueda y el rescate (SAR), y en las acciones para salvar vidas. Se asignaron inmediatamente recursos financieros del Fondo de Ayuda a las Catástrofes del Primer Ministro, y se activaron al instante los mecanismos de los Clusters del gobierno, que comprenden 11 sectores.

Principios y estrategia de reconstrucción
Los principios clave para la reconstrucción se han identificado como sigue:

• La reconstrucción debe capacitar a las comunidades para que tomen el control de su recuperación, facilitada a través del enfoque ODR (reconstrucción dirigida por el propietario).
• La reconstrucción debe aplicar los principios de «asentamiento integrado más seguro» cuando proceda, implicando los principios de desarrollo holístico del hábitat con énfasis en los servicios básicos y la infraestructura comunitaria.
• La reconstrucción debe convertirse en un vehículo para construir la resiliencia de la comunidad a largo plazo.
• La reconstrucción debe fortalecer la economía local mediante procesos que apoyen a los pobres, los marginados y el sector informal. Debe ofrecer a los pobres la oportunidad de mejorar sus condiciones generales de vida y económicas.
• La reconstrucción debe garantizar procesos sostenibles y respetuosos con el medio ambiente que tengan en cuenta cuestiones como el cambio climático, la gestión de los recursos naturales y las evaluaciones científicas de los riesgos.
• La reconstrucción debe ser equitativa e inclusiva, con igualdad de derechos sobre la tierra y la propiedad para las mujeres.
• La reconstrucción debe iniciarse mediante estrategias específicas que aborden las necesidades concretas de las diversas comunidades y asentamientos afectados por los terremotos.

Según los informes del PDNA y otras numerosas evaluaciones de necesidades realizadas por diferentes organismos, las necesidades actuales de la población se clasifican por prioridades de la siguiente manera

• Refugio permanente
• Centro de aprendizaje seguro
• Materiales de acondicionamiento para el invierno, como mantas, ropa de abrigo, lonas, espuma de poliuretano.
• Instalaciones sanitarias seguras y adecuadas
• Banco de semillas/equipamiento agrícola
• Instalaciones médicas y sanitarias
• Formación para el desarrollo de capacidades/habilidades: desarrollar una estrategia de empleo basada en habilidades para la construcción
• habilidades para generar ingresos

Mejores prácticas y lecciones aprendidas

Innovación y tecnología

Gestión de la información y comunicación
La tecnología fue vital para ayudar a superar los problemas de intercambio de información y comunicación, ya sea a través del uso de teléfonos móviles para facilitar la comunicación entre el personal de campo o a través de innovaciones, como el Sistema de Gestión de Información de Emergencia de la FICR. Otras organizaciones, como Christian Aid y Oxfam, utilizaron los teléfonos móviles para la recogida de datos, lo que permitió cambiar los programas con mayor rapidez. Sin embargo, la revisión del DEC advirtió sobre el uso de la alta tecnología; «el personal que entra en una comunidad con teléfonos inteligentes puede dar fácilmente una impresión equivocada».

Comunicación humanitaria
Se utilizaron rápidamente múltiples canales de comunicación (incluidas las redes sociales) para informar al público sobre la crisis y la respuesta de las ONG internacionales. Los medios sociales también proporcionaron una fuente de información para ayudar a las agencias a entender cómo la población local estaba afectada y respondiendo a la catástrofe.

Innovación
Se informó de varios enfoques innovadores:

• La introducción de «espacios amigables para los niños» por parte de World Vision fue vista positivamente por el gobierno y los socios locales y como una forma práctica de ayudar a los niños y proteger a las niñas de los abusos sexuales dentro de los campamentos.
• ActionAid se comprometió con grupos de movilización de jóvenes y de derechos de la mujer con el objetivo a largo plazo de utilizar la respuesta a la catástrofe como una oportunidad para transformar la sociedad desde una perspectiva económica y social, especialmente en lo que respecta al género.
• El terremoto proporcionó un contexto en el que se podían abordar las desigualdades de género. Por ejemplo, las estrategias para la prevención de la violencia de género, tras el terremoto, también han contribuido a la concienciación de las desigualdades anteriores al terremoto.
• El socio de CAFOD, Catholic Relief Services, creó un sitio de demostración de refugios para probar diferentes modelos de construcción y para que los constructores, carpinteros y obreros recibieran formación en técnicas de construcción seguras.
• Plan International combinó equipos móviles de salud y educación, adaptados para garantizar el alcance a los hogares más vulnerables que no pueden asistir a las sesiones de grupo en la comunidad, y para adaptarse a lugares remotos y de difícil acceso.

Colaboración
Coordinación con las estructuras nacionales y de la ONU
La coordinación con otros actores fue mayoritariamente positiva y se apoyó en los mecanismos nacionales existentes y en el sistema de grupos temáticos puesto en marcha; aún es necesario realizar esfuerzos para que dichos sistemas sean más inclusivos (especialmente con las ONG locales).
Información y listas de recursos materiales y humanos regionales
La información sobre los suministros disponibles en la región sería útil en el contexto de las dificultades para adquirir materiales a nivel local. Igualmente, las agencias expresaron su interés en una base de datos de habilidades y personal disponible para el aumento de la actividad regional de las agencias. Se sugirió que esta lista o base de datos podría abarcar tanto a las organizaciones locales como a las ONG internacionales, y podría centrarse en las necesidades de personal a largo plazo, que son más difíciles de satisfacer.
Devolución de la toma de decisiones a los niveles local/regional
Mientras que muchas agencias necesitaban un apoyo centralizado para la movilización de recursos y la dotación de personal, la respuesta a la oleada ilustró el potencial de la toma de decisiones descentralizada a nivel regional y local. Esto también se atribuye a la autonomía proporcionada a los gestores sobre el terreno. 7.3. Materiales y equipos

Programación de efectivo
Las transferencias de efectivo se describieron como la «columna vertebral» de la respuesta de Nepal y fueron utilizadas por cerca de la mitad de las agencias. Sin embargo, las encuestas de hogares indicaron la necesidad de tener en cuenta las cuestiones de equidad en la distribución de efectivo58.
Adquisiciones
Las agencias abogaron por reforzar el posicionamiento previo de los bienes (por ejemplo, mediante memorandos de entendimiento con proveedores locales) y la negociación previa con las autoridades aduaneras para evitar dificultades y retrasos en la importación. Personal y organización

Personal flexible para el aumento de la demanda
Al observar cómo respondieron las agencias al terremoto de Nepal, se utilizaron diversas combinaciones de equipos permanentes, listas de personal, nacional, vecino y regional, lo que ilustra la necesidad de flexibilidad en las soluciones. Si se puede observar un rasgo común en la respuesta del personal es el aprovechamiento de los recursos humanos dentro del país o cerca de él.

Personal del programa en el país
Una parte de la preparación para emergencias debería consistir en preparar al personal del programa en el país para que esté listo para responder fuera de su función normal.
Nuevas competencias para el personal

La respuesta mostró la necesidad de personal con diferentes habilidades: comunicación y recaudación de fondos; programación de efectivo y refugio. Aunque este último no es un conjunto de habilidades nuevo, resultó ser escaso. Una agencia comentó que el despliegue de personal de comunicación y recaudación de fondos permitió que el equipo de respuesta se centrara en la respuesta, en lugar de lidiar con las presiones de los medios de comunicación, la sede y los donantes. Dadas las particularidades de la respuesta de Nepal, no era seguro que las agencias aumentaran sus capacidades a nivel global en materia de refugios; es más, los otros conjuntos de habilidades de comunicación, recaudación de fondos y programación de efectivo se consideraron más prioritarios para futuras respuestas.

Creación de equipos de respuesta a emergencias en tiempos de paz
Siguiendo el ejemplo de Islamic Relief, las listas y los equipos regionales se beneficiarían claramente de los ejercicios de formación conjuntos, lo que les permitiría trabajar juntos de forma más eficaz cuando surgiera una emergencia.

Recomendación

Las siguientes son recomendaciones clave basadas en las conclusiones de este informe:

Despliegue y respuesta

• Los organismos gubernamentales deben desarrollar sus capacidades de comunicación, recaudación de fondos y programación de efectivo para futuras respuestas.
• Se anima a los actores humanitarios a facilitar las adquisiciones reforzando el preposicionamiento de bienes, negociando previamente con las autoridades aduaneras y explorando la posibilidad de colaborar a nivel regional para compartir información sobre los suministros disponibles en la región.
• Se anima a las agencias a que tomen más medidas en las respuestas para atender las necesidades de los grupos más marginados, incluidas las mujeres, mediante el uso de datos agregados, el refuerzo de la colaboración con grupos de mujeres y el reconocimiento de las habilidades de las mujeres como clave para el personal de respuesta.
• Los actores humanitarios y los donantes deben trabajar juntos para desarrollar una voz colectiva que defienda cuestiones de interés común, como la mejora de las políticas y normativas nacionales de respuesta a las catástrofes (basadas en las leyes, normas y principios internacionales de respuesta a las catástrofes).
• Los organismos gubernamentales establecen directrices estrictas sobre los refugios permanentes para un uso eficaz de las subvenciones para la vivienda.

Personal y configuración

• Se anima a las agencias a explorar formas de aprovechar la respuesta regional y de los países vecinos, incluso mediante la creación de equipos de respuesta regionales y la formación de equipos de respuesta de emergencia en tiempos de paz.
• Las agencias deberían reforzar la preparación para emergencias de su personal de programas existente para que pueda trabajar más allá de sus funciones normales cuando sea necesario.
• Las agencias deberían considerar la posibilidad de delegar más la toma de decisiones a nivel regional y local, proporcionando a los gestores una mayor autonomía para reaccionar sobre el terreno.

Comunicación y tecnología

• Se anima a los actores humanitarios a explorar el uso de los medios sociales y los teléfonos móviles en la respuesta al aumento de la demanda, para la comunicación y como fuente de recogida de datos con el fin de evaluar las necesidades de las poblaciones afectadas.
• Las agencias conocen bien la información de la comunidad y utilizan la tecnología para mejorar la respuesta y la acción de recuperación, así como el seguimiento de las acciones sobre el terreno.